突破专利行政裁决瓶颈 有效处理侵权纠纷矛盾

作者 | 蒋海军  江苏瑞途律师事务所主任

律师、专利代理师

　　   陈天翊  江苏瑞途律师事务所律师助理

编辑 | 布鲁斯

行政裁决具有效率高、成本低、专业性强、程序简便的特点（中办、国办《关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的意见》），逐渐得到专利权人的青睐，成为解决侵权纠纷的重要手段。2023年9月《国家知识产权局、司法部关于加强新时代专利侵权纠纷行政裁决工作的意见》（以下称为《意见》）发布后，对专利侵权纠纷行政裁决明确了新趋势并提出了新要求，意见提出改革完善专利侵权纠纷行政裁决制度，以应对跨专业、跨部门、跨区域的专利侵权纠纷。从之前的专利侵权纠纷处理到新阶段的专利行政裁决，多年来知识产权管理部门不断探索，同时在实践中有些问题亟需进一步厘清和解决，以更好的突破。

专利行政裁决处境

随着全国对专利行政裁决制度的重视，全国各级知识产权管理部门行政裁决效能的不断提升，我国专利行政裁决案件数量在逐年增加，但行政裁决目前处于发展较不平衡的处境，仍有部分区域的行政裁决制度发展存在阻碍。根据国家知识产权局官网的统计数据可知，2023年全国各级知识产权管理部门共办理专利侵权纠纷行政案件为67755件，较《2022年中国知识产权保护状况》统计的5.8万件有大幅提升。近年来，专利侵权行政裁决案件数量的逐步提升充分展示了在及时化解专利侵权纠纷、实现维权方式多元化和保障人民群众合法权益中的积极作用。

与此同时，根据国家知识产权局的统计，全国的专利侵权纠纷行政裁决案件数量分布情况不均匀，案件数量主要集中在经济发达地区，而经济欠发达地区的行政裁决案件数量较少且增速缓慢。并且，在一些地区的行政裁决案件中存在办案质量欠佳、效率较低、法律保障不充分等问题，行政裁决制度优势难以得到充分发挥。

行政裁决主要问题

尽管专利侵权纠纷行政裁决制度不断优化，但行政裁决发展不平衡的瓶颈难以突破，在程序和办案人员专业能力等方面还存在一些障碍，现存问题主要集中在以下几个方面。

首先，专利侵权纠纷行政裁决管辖级别不明。根据《专利法实施细则》第九十五条规定，专利侵权工作应当由省一级和地级市一级管理专利工作的部门处理。在《意见》第七条鼓励赋予县级市的知识产权管理部门行政裁决权。同样，在《专利侵权纠纷行政裁决办案指南》（以下称为《指南》）第一章第二节有关级别管辖的规定中，允许地方性法规设立县级市部门行政裁决的权利。不同法规文件中对于县级市行政管理部门是否有权处理专利侵权纠纷工作有不同的规定，从而导致法规、规章对行政裁决管辖级别的设立依据不明确。

其次，专利行政裁决办案高素质专业人才欠缺。有关专利行政裁决的工作中对办案人员的综合素质要求较高，他们不仅需要了解专利方面的法律法规，还应当充分理解专利相关专业技术领域的专业知识。而在工作事务中，鲜有工作人员具备如此之高的专业素养，难以应对复杂的专利技术和法律难题。

最后，专利侵权纠纷行政裁决制度的程序不完善。在实践中，行政裁决应当健全立案制度和救济制度。第一，立案中“一案一申请”制度降低了行政裁决的效率。《指南》中第二章第一节第三条规定，“一个案件只能涉及一个专利号、一个被请求人；涉及同一专利权人的多个专利号或者同一专利号多名被请求人时，应分别填写请求书并分别立案。”在实践中，在同一专利同时被多方主体因为制造、销售等行为侵权的情况不在少数，但根据上述规定，申请人针对相同或相似的侵权案件只能分别立案。这种情况降低了行政裁决的效率，增加了申请人的累诉，造成行政程序的空转。第二，当事人不服专利侵权纠纷行政裁决的后续诉讼途径不明确。根据现有规定，当事人不服行政机关对民事纠纷作出的行政裁决的，在法定期限内，既可以以民事争议的对方当事人为被告提起民事诉讼，也可以对行政裁决行为提起行政诉讼，并申请法院一并解决相关民事争议。双重上诉途径看似方便当事人提起上诉，维护自己的利益，但是提起行政诉讼的救济途径意味行政机关对民事纠纷居中作出裁决后有被起诉的风险，可能会导致行政机关在裁决时出现“消极怠工”的场面，不利于纠纷的及时化解。

现存问题成因分析

导致上述问题的主要原因是管辖级别的降低和缺乏对行政裁决行为的科学定性。

其一，行政裁决管辖级别的降低导致部分案件处理质量不佳。专利行政裁决中高素质人才的短缺是目前的普遍问题，而行政裁决管辖级别的降低在一定程度上加重了这一状况。就当前地级市知识产权管理部门而言，我国除了经济发达的部分地区专业人才能基本满足要求外，其余大部分区域均有一定程度的专业人员短缺的状况。而在县级市行政裁决工作队伍中问题更甚，由于缺少专利侵权纠纷处理的工作经验和充足的专业知识，工作人员难以准确地对专业知识进行判断，从而降低了部分案件的办案质量。同时，专利行政裁决人员作为国家机关基层工作者，通常都会面临晋升和工作调整，难以持久投入到专利行政裁决工作中。基层单位中人员的频繁调动也是导致知识产权管理部门难以长期培养、重用高素质专业人才的主要原因。

其二，在行政裁决的制度设计里，往往重视其行政性而忽略其司法性。行政裁决属性的不明确造成行政裁决的化解纠纷功能发挥受阻，且出现上述程序规定不明确的问题。行政裁决虽然从主体形式上看是由行政机关做出的行为，而依据行为本身则是为了化解平等主体间的纠纷，具有更强的司法属性。行政裁决本身性质和制度设计的不协调导致了程序上的阻碍。

第三，行政裁决后续诉讼的性质困扰，在专利行政裁决做出后，相关专利被无效后，在行政诉讼阶段，法院面临着下判决还是裁定的困扰，现阶段大多数法院是直接出判决，这样就会导致之前的行政裁决被撤销，这客观上也导致了行政裁决往往中止等待无效结果，事实上延长了期限。

行政裁决优化建议

为了落实《意见》中的要求，促进专利侵权纠纷行政裁决制度发展，成为化解矛盾纠纷的“分流阀”，完善行政裁决制度迫在眉睫。笔者将针对上述存在的问题，从以下几个方面提出优化建议。

一、厘清现阶段规章，明确适用规则，《专利行政执法办法》无论从名称还是内容上已经不再适合现阶段的专利行政裁决，有必要修订重新颁布以满足现阶段专利行政裁决的工作需要。

二、建议在经济欠发达区域内设立专利侵权纠纷行政裁决区域中心。专利行政裁决中心可以参考知识产权法庭的设立，对某一区域内的专利侵权纠纷的行政裁决案件统一管辖。设立专利行政裁决中心有利于集中培养高素质专业人才队伍，在行政裁决工作中可以充分发挥高效性的制度优势，提高案件的裁决质量。

三、建议增加行政裁决专家辅助人制度。除了《知识产权行政保护技术调查官管理办法》规定的技术调查官制度，可以协助工作人员查明专业技术领域的技术事实，还可以增加专家辅助人制度以帮助工作人员依据法律、事实做出裁决。在专家辅助人制度的作用下，行政裁决工作中高素质法律人才队伍不断壮大，可以对行政裁决制度的发展产生积极作用。

四、建议参考引入行政协助制度。行政协助制度主要来自于《行政处罚法》第二十六条的规定，“行政机关因实施行政处罚的需要，可以向有关机关提出协助请求。协助事项属于被请求机关职权范围内的，应当依法予以协助。”在专利行政裁决跨区域办案的需求中，行政协助具有一定的应用前景。通过不同区域知识产权管理部门的协作配合，共同解决专利侵权纠纷，缓解权利人维权难的问题，使行政裁决与后续执法问题衔接更顺畅。

五、理顺行政裁决后续诉讼程序，对于不服行政裁决提出的诉讼到底属于民事诉讼还是行政诉讼性质的问题争论不止。我们建议，对于不同性质的行政裁决应当分别考虑，对于不服涉及行政确权性质的行政裁决的诉讼应属于行政诉讼管辖范围，例如自然资源所有权的确定、专利无效等；但对于不涉及确权性质的行政裁决，行政裁决机关居中裁判，建议考虑是否归于民事诉讼管辖更为合适。

总体而言，专利侵权纠纷行政裁决已经取得了阶段性的成果，但是在实践中，依然存在着许多问题。面对专利行政裁决的现状，应当积极进行制度创新改革、完善和发展专利行政裁决制度，以突破当前的瓶颈，充分发挥行政裁决制度在专利侵权纠纷处理领域的价值。

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