晓知论知|机场高价餐饮真是“垄断”惹的祸吗？

作者 | 邓勇  北京达晓律师事务所

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2018年10月14日，著名相声演员岳云鹏在微博发文：“特别心疼某机场餐厅的老板，机场的房租应该特别贵，一碗酱油面卖88块钱，我想单点一碗面，回答我说必须点套餐，面的味道真的很想落泪，吃完了想擦擦嘴，我问他有没有餐巾纸，他说两块钱一张，特别心疼这个餐厅老板，机场的房租应该特别贵。”，并配上一张面食图片[1]。该微博一度引发网友热议。随后新京报于2018年10月19日报道，洛阳发改委经调查后称“根据目前的调查情况，当事人反映‘必须点套餐、餐巾纸2元一张’的情况不存在。同时指出，该店菜品及部分商品存在明码标价不规范的行为，检查人员已当场要求其立即进行整改，并将按相关的法律法规给予1000元行政处罚。”[2]，同时该报道还指出“在机场餐饮价格高居不下的问题分析中，有人认为这与机场商店的垄断性也有关。供给端掌控资源垄断，作为需求弹性较小的食品，其价格自然要比机场外面的面馆要高些”。机场高价餐饮作为被广大消费者吐槽已久的现象并不鲜见，而在相关分析解读文章之中，“垄断”似乎已被定论为是机场餐饮高价的根本原因，俨然成为罪魁祸首。那么机场的高价餐饮真的是“垄断”惹的祸吗？本文拟略作探讨。

一、 机场餐饮为何高价？

纵览多篇涉及机场高价餐饮的评论文章，可发现机场餐饮出现高价的原因通常会被归结于以下几个方面：1.机场餐饮物流和人力成本高昂。机场通常设置在远离闹市区的偏远地带，地理位置并不方便，从而导致食材的物流成本和员工的通勤成本要比普通餐厅高出许多，这样一来机场餐饮服务者势必会把高昂的成本通过更为高昂的售价来转嫁给消费者；2.机场餐饮房租成本高昂。有文章指出“单从租金来看，机场餐饮店的平均租金大约是机场所在城市购物中心餐饮店的3倍，如深圳机场餐饮店平均租金在1300元/月/平米，而市区购物中心的餐饮店为400元/月/平米”，基于相同道理，高房租也是推高餐饮售价的重要原因；3.行政监管缺位。有评论文章就义愤填膺地指出“说机场高价餐饮的原因复杂，就在于监管的不到位和缺失。不可否认，机场高价餐饮确实有竞争不充分而导致的价格上涨因素，但更应该明白的是，即使再高的价格，都需要经过物价部门的审核和批准，才能师出有名。否则，就极易违反价格管理的法律法规被追究责任。遗憾的是，作为负有监管职责的物价部门，对此似乎少有积极作为，甚至往往还拿“市场化经营”作挡箭牌，准许机场高价餐饮的存在。”；4.公共资源被垄断。同样有文章认为“事实上，物价法有明文规定，消协法也有准确的描述，对于这种恶意抬高物价，明显异常的消费标价，为何就管不了呢?难道机场商家真的就高人一等?……而这一切的根源，又在于机场等地利用资源优势，故意提高价格。说得更直白些，就是垄断公共资源，借权生利，再以市场化定价、收费合理等堂皇的借口来回应消费者质疑，搪塞执法部门。如此坐地起价，恰恰暴露出垄断行业的霸道与傲慢。”。

其实针对诸多消费者对机场天价餐饮的不满，行政部门不是完全无动于衷。国家计委办公厅早在2001年11月23日就发布过《关于加强北京首都国际机场餐饮价格监管有关问题的通知》，明文要求北京首都机场股份有限公司采取引入竞争、打破垄断的办法解决国际隔离区内餐饮价格偏高的问题，同时建议首都机场依法改进餐饮场地租金计收办法降低固定租金水平。据报道这一行政干预手段使得首都机场候机楼的部分餐饮品种最高降幅达40％。但这一行文并没有改变机场高价餐饮的普遍情况；而由民航总局和国家发改委在2007年12月28日联合发布的《民用机场收费改革的实施方案》中，规定了“（三）非航空性业务其他收费项目的收费标准，原则上以市场调节价为主；对于市场竞争不充分的收费项目的收费标准，依据《中华人民共和国价格法》，按照定价目录来管理。”，而机场餐饮正属于以市场调节价为主的非航空性业务其他收费项目。

二、机场高价餐饮属于法律上需要规制的“垄断行为”吗？

我国现行的《反垄断法》于2008年8月1日正式实施。该法第三条规定了包括“经营者达成垄断协议；经营者滥用市场支配地位；具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中”在内的三种需要规制的垄断行为。但稍加分析即可发现，经营者集中首先可以被排除，因为现实中并没有出现机场餐饮服务者有过合并、股权收购或是协议控制等法定情形；其次是经营者达成垄断协议也难以对应，因为被规制的对象是“达成垄断协议”这一行为而非高价售卖餐饮行为，也就是说如果有证据可以证明机场的多家餐饮服务者就餐饮的售价达成了一致，大家约定都以高价（或固定价格）售卖餐饮服务，那么这一行为就属于《反垄断法》意义上的“垄断行为”，无论消费者是否接受了高价餐饮服务，这一“达成协议”行为本身都会因为违反《反垄断法》而受到制裁，但前提是，消费者得有证据可以证明机场的餐饮从业者有过就餐饮商品价格“达成一致”的行为存在，但现实中一方面消费者很难获取这方面的证据（假设存在的话），另一方面机场餐饮的高价并不是由餐饮服务者达成垄断协议而导致的，所以经营者达成垄断协议也可以被排除。剩下的就只有滥用市场支配地位这一种法定情形，尽管《反垄断法》第十七条第一款第一项关于“禁止具有市场支配地位的经营者从事下列滥用市场支配地位的行为：（一）以不公平的高价销售商品或者以不公平的低价购买商品；”的法定情形最为符合机场餐饮的天价表象，但需要注意的是法律明文规定被规制的主体必须得是“具有市场支配地位的经营者”，也就是说消费者有义务举证证明提供高价餐饮服务的某一位或某几位经营者在相关市场内具有市场支配地位，或者举证证明经营者符合《反垄断法》第十九条规定的法定情形而可被推定具有市场支配地位，而在现实中很难有单个或几个餐饮经营者可以在机场餐饮中获得具有支配地位的份额，况且在同一个相关市场内具有市场支配地位的经营者的数量是极其有限的，不可能是大部分经营者都具有市场支配地位，而这一点也与机场天价餐饮存在普遍性的现状不相一致。当然也不排除会有人援引《最高人民法院关于审理因垄断行为引发的民事纠纷案件应用法律若干问题的规定》第九条关于“被诉垄断行为属于公用企业或者其他依法具有独占地位的经营者滥用市场支配地位的，人民法院可以根据市场结构和竞争状况的具体情况，认定被告在相关市场内具有支配地位，但有相反证据足以推翻的除外。”来提出异议，但需要明确的是，现实中在机场内负责提供餐饮服务的经营者明显不属于公用企业，而可能属于公用企业的机场管理机构（例如北京首都机场股份有限公司）又不是提供餐饮服务的经营者，这两者的错位导致上述司法解释无法被顺利适用。

通过上述简单分析不难发现，想简单使用“垄断”这个名目来解决机场天价餐饮问题，还真不是那么简单。

三、试图解决机场高价餐饮的有效途径有哪些？

在诸多的评论文章中，行政监管缺位也是常被提及的助长机场高价餐饮的重要原因之一，仿佛只有政府机构明确下文、严格执法，高价餐饮问题就能迎刃而解。但即使是被诸多文章多次提及的《中华人民共和国价格法》，该法在第六条规定的是“商品价格和服务价格，除依照本法第十八条规定适用政府指导价或者政府定价外，实行市场调节价，由经营者依照本法自主制定”；而根据该法第十八条的规定，只有“（一）与国民经济发展和人民生活关系重大的极少数商品价格；（二）资源稀缺的少数商品价格；（三）自然垄断经营的商品价格；（四）重要的公用事业价格；（五）重要的公益性服务价格”这些法定情形才能由政府在“必要时可以实行政府指导价或者政府定价”。结合上文提及的《民用机场收费改革的实施方案》的规定可知，机场餐饮实施市场调节价完全符合《价格法》的法律规定。即使是岳云鹏发微博所提及的“天价面馆”，最终行政部门并没有因为面条套餐售价较高而给予商家处罚，处罚所针对的是其“明码标价不规范的行为”。这一事例证明，行政处罚并不是能够干预机场高价餐饮的有效手段。

 机场高价餐饮现象的出现，从本质上来说还是市场竞争不充分所导致的，从问题的核心入手才是对症下药的解决方式。举一个简单的例子，所有饮用水都会被以安全为由拒绝带过安检，而机场所提供的直饮水又难以满足常人的正常饮用需求，在候机楼购买高价的饮料就成了候机消费者几乎唯一的选择，那么反过来看拒绝饮用水过安检对机场安全就真的那么重要吗？如果机场管理者允许让消费者能自带饮料甚至食物进入候机楼，那么机场的餐饮还会一如既往的坚持高价吗？原来飞机起降时要求旅客关闭手机，理由是可能对机场导航产生干扰从而影响安全，现在只用打开手机飞行模式即可，这正说明所谓的安全标准也不是一成不变的。谚语说“上帝的归上帝，凯撒的归凯撒”，其实“市场的问题交给竞争”才是最好的解决之道。

注释：

[1]https://weibo.com/u/1751675285?refer_flag=1001030103_&is_hot=1；

[2]http://www.bjnews.com.cn/travel/2018/10/19/512388.html。