加拿大最高法院作出首例涉“政府版权”判决

作者 | 布鲁斯

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近日，加拿大最高法院裁定，加拿大政府对承包商在其指导下产出的作品拥有著作权，以此终结了一桩围绕土地调查的著作权的集体诉讼。加拿大最高法院的7名法官最终以4-3的“纠结”票数结果，作出了该法院有关政府著作权（Crown copyright）的首例判决，这一判决可能将引起对如何适用加拿大著作权法第12条的大讨论。

背景：土地调查计划著作权归谁所有成争议

这桩集体诉讼源于一项旨在让土地调查计划可进行电子化访问的项目。加拿大的每个省都设有公共土地登记处，来登记和推广不动产交易，安大略省也不例外。每天，交易相关的各种文件会被提交到这里，之后公众成员可通过支付一小笔费用获得这些文件的副本。

这个系统最初由安大略省政府负责运营。不过，随着上世纪80年代至90年代登记的数字化趋势，许多类似的服务都交给了一家名为“Teranet”的私人公司。这家Teranet公司与加拿大安大略省政府也签订了合同，并依照合同和法律框架负责具体实施该工作。

在安大略省土地登记处存档、并由Teranet向公众公开的林林总总的数字化文件中，有一种称为调查计划（plans of survey）的文件。这些调查计划是由获许可的安大略省调查员准备出来的，由于这些文件可以用来确定土地以及相关产权的边界，因此是土地登记的重要组成部分。

2007年，一家调查公司“Keatley Surveying Inc”代表该省约350名土地调查员对Teranet等提起了侵犯著作权的集体诉讼，声称Teranet未经安大略省土地调查员同意，将土地调查员所制作的调查计划复制到了Teranet的数字数据库中，并通过安大略省的电子土地登记系统（ELRS）出售给公众，侵犯了土地调查员调查计划的著作权。土地调查员抱怨道，Teranet的获利是以牺牲调查员为代价的，但却并未向调查员支付任何费用或许可使用费。

然而，在被起诉后，Teranet辩称该土地调查计划的著作权应由政府（the Crown）享有，而非调查员。

在这起案件中，对于涉案的调查计划属于加拿大著作权法所指的“美术作品”，原被告双方都认同。该案的争议焦点在于，涉案的调查计划的著作权是否应依照著作权法第12条而归属于安大略省政府。

安大略省高级法院和上诉法院均认为，调查的著作权属于省政府（provincial Crown），不过两级法院在得出这一相同结论的路径上略有不同。这也将难题留给了加拿大最高法院。

最高法院维持原判 政府著作权边界确定路径仍有分歧

此次，加拿大最高法院负责审理这起案件的7名法官在意见上最终以4-3的结果，“纠结”地形成了最终的结论。

最高法院在这份判决书中维持了先前的解释，认定根据加拿大著作权法第12条，“当一件作品由政府准备或发表，或者是在政府指导或控制下进行的，则政府将拥有著作权”，这其中也涵盖由依据政府合同行事的当事人准备的作品，或者“当政府从根本上决定一件作品是否以及如何被制作时”的作品。判决称：“在此种情形下，政府著作权将存续，即便政府并非该作品的‘作者’，因为政府对作品的创作实施指导或控制。”

虽然法官们一致认为涉案计划的著作权归属于政府，但他们在确定政府著作权范围应当适用怎样的测试方法上，发生了分歧。

（一）多数意见

此次4位法官的“多数意见”是由Abella法官执笔的。Abella法官关切的是如何在国家对政府著作权的需要，和创作者免于被事实上地剥夺（expropriate）的权利之间，作出权衡。她指出，第12条保留了所谓的“优先著作权”，这给予了政府某些独立于著作权法（Copyright Act）之外的专有权利。

这一优先权被留待日后进一步探讨。而Abella法官则转而分析了法定的政府著作权（Crown copyright），指出了第12条存在两个分支：一个“准备”分支，和一个“发表”分支。

1. 对于第一个——“准备”分支而言，政府应当享有对政府雇员或政府代理人准备的，以及受政府委托创作作品的独立承包商准备的作品的著作权。

2. 而对于“发表”分支而言，Abella法官的结论是：仅仅是由政府发表，不足以触发政府著作权。反言之，能够触发政府著作权的发表行为的类型，必须是具有达到足够程度的政府“指导和控制”。虽然多数意见并未具体说明什么才能算是“足够程度的政府指导和控制”，但多数意见明确认定该案中安大略省政府对涉案土地调查发表的控制是“完全”（complete）的。不过，多数意见中给出了一些代表“控制”的“标志”，例如规定是否严格规范了作品的形式和内容，是否规定将作品中的“产权”转让给政府，是否给予政府排他性的控制权以修改作品，政府是否实体上拥有该作品，等等。

最终，多数意见的结论认为，政府指导和控制了发表被登记或被缴存的调查计划的方方面面，因此调查计划发表时，依据著作权法第12条，著作权应属于政府。

（二）少数意见

站在另一边的3位持“少数意见”的法官对于多数意见的结论是赞同的，即应驳回Keatley公司的上诉。分歧在于所适用的测试方法，或者说，在于对该法条的解释方面。他们批评了持多数意见法官所适用的方法忽视了第12条的条文——该条并不要求政府在“发表”方面进行“指导或控制”；并指出多数意见无法精确地解释“指导和控制”要符合怎样的门槛才能触发政府拥有著作权，也缺少对该案中所谓“完全”控制的解释。

然而，持少数意见的法官还意识到，政府著作权不应被用来剥夺（expropriate）他人著作权，因此他们提议将其适用限制在“政府作品”（government works）范围内，即那些服务于公共目的、并且不得不要求著作权归属于政府以便进一步达成目的的作品。

“立法怪胎”问题亟待解决

围绕这起案件本身已经引发了法律界的诸多探讨，这其中也不乏对于加拿大著作权法第12条的立法方面的相关意见。

该案审理法官中的多数意见认为，该案围绕加拿大著作权法第12条而引起法律争议并不令人意外。多数意见直言不讳地指出，这一点已被认为是以“糟糕起草”为特征的“立法怪胎”（legislative monstrosity）。

事实上，持多数意见的法官们何尝不想准确地阐明所谓“政府指导和控制”的门槛、程度等等，奈何加拿大著作权法第12条在立法上或许就存在一些问题，这已经可以侧面反映在不少地方。

首先来看一下第12条的内容：

Where copyright belongs to Her Majesty

12 Without prejudice to any rights or privileges of the Crown, where any work is, or has been, prepared or published by or under the direction or control of Her Majesty or any government department, the copyright in the work shall, subject to any agreement with the author, belong to Her Majesty and in that case shall continue for the remainder of the calendar year of the first publication of the work and for a period of fifty years following the end of that calendar year.

参考译文：

著作权属于女王陛下的情况

12 在不损害王室政府任何权利或特权的情况下，当任何作品被或已被女王陛下或任何政府部门准备或发表，或者在女王陛下或任何政府部门的指导或控制下发表的，该作品中的著作权应属于女王陛下，并且在此情况下应在作品首次发表当年的剩余时间及当年之后的五十年的时间里被持续享有，与作者签订的协议另有规定的除外。

此次最高法院判决多数意见部分谈到的一些内容，可以视为对议会修法的建议：“该规定已有百年历史。由于这是本院首次审查其范围，因此我们的方法已考虑了最近几十年来著作权法在法学上的发展。议会当然可以考虑在其认为适当的情况下考虑对该规定进行更新。”

不光是司法界，加拿大众议院工业、科学和技术委员会此前也已建议更新相关法律规定。

少数意见警告称，对第12条的过分抠字眼，将“仅通过自己发表作品或促使第三方发表作品，就能有效地使得政府从任何可享有著作权的作品中剥夺独立创作者的著作权”。

渥太华大学副教授Jeremy de Beer在IPKat博客中就该判决发表评论时说：“英国、澳大利亚和新西兰都放弃了最初的1911年英国著作权法第18条的糟糕起草，而加拿大著作权法的第12节却至今仍然坚持保留”。

de Beer补充说：“随着政府版权在大数据和大规模数字化项目（通常涉及公共/私人合作伙伴关系）时代承担着越来越重要的意义，现在，议会的任务是尽快修订加拿大的《著作权法》。”

其他评论和建议

除了对著作权法第12条立法的意见之外，业内人士对此次判决也给出了一些中肯的评论。加拿大Smart & Biggar律师事务所3名律师Laura Easton等人撰文认为：“该判决表明了包括政府和非政府行为者在内的关系和制度的重要性。该案结论，尤其是通过安大略省土地登记制度进行登记的计划方面的结论，体现了政府对于那些支撑我们社会正常运作关键制度的基础文件进行保持著作权的重要性。”

Clark Wilson LLP律师事务所David Bowden和Athar K. Malik则指出，著作权法第12条有效地为政府聘用的独立顾问创建了一种“雇用作品”场景，但第12条确实允许作者约定使自己不适用该条款。因此，在起草、审查和正确解释那些有关与政府或其代理人等合作创作作品的协议时，应格外谨慎。

瑞士Schellenberg Wittmer律师事务所律师Nathalie Voser为著作权人和作品使用者分别给出了建议：对于著作权人，在提交作品给政府时需警惕可能导致著作权归属于政府的风险，为了控制风险，应尽量依赖第12条的合同优先的规定；而对于作品使用者来说，他们在面对政府或其所属私人公司合作伙伴提供的文件时，难以确定著作权人，并且也没有明确机制来应对这种不确定性，这意味着他们可能需要和两方面的潜在权利人打交道。